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中国领事保护以人为本——解读领事保护工作
作者:未知 文章来源:半月谈 点击数:3183 更新时间:2009/11/27 9:37:30         ★★★

近年来,在国外发生的涉及中国公民的突发事件中,人们总能发现中国驻外使领馆工作人员的身影。无论是从战乱地区撤侨,还是中国人在国外遭遇车祸后的营救,抑或刚刚过去的俄罗斯大火的善后安排,远在异国他乡的中国同胞都能在第一时间感受到中国使领馆无微不至的关怀,感到身为中国人的幸福。应本刊之约,外交部领事司特别写来专稿,详细介绍领事保护工作的具体内容,并澄清人们对领事保护的某些误解。

一、从“概不闻问”到以人为本?

领事保护,指派遣国的外交、领事机关,依据国际公约、双边条约以及派遣国和驻在国的有关法律,在接受国内保护派遣国及其国民的正当合法权利和利益的行为。狭义的领事保护,指当派遣国公民、法人的正当权益在接受国受到违反国际法的不法行为侵害时,使领馆向驻在国当局交涉,以制止不法行为,并给予赔偿。广义的领事保护,还包括领馆和领事官员在国际法许可的范围内,向本国国民提供必要的帮助和协助。国际领事保护实践中的领事保护一般都属广义的一类。

中国人移居海外已有2000多年的历史,足迹遍布全世界,我们常说有水的地方就有中国人。但在19世纪70年代以前,中国在外国未设立过外交和领事机构,有中国人的地方却没有领事保护。自明清以来,当时的封建统治者实施闭关锁国和严格的海禁政策,严禁老百姓“出洋”,对海外华侨被任意欺凌、歧视,甚至残杀,采取“概不闻问”的态度,根本谈不上领事保护。1740年,乾隆皇帝对荷兰殖民者在爪哇、巴达维亚(今雅加达)屠杀近万名华侨的“红溪惨案”表态:“天朝弃民,不惜背祖宗庐墓,出洋谋利,朝廷概不闻问”。

19世纪70年代以后,清政府开始在外国设立外交、领事机构,1877年派遣驻英法公使和驻新加坡领事。但当时的中国积贫积弱,与外国的领事关系处于不平等地位,对列强侵犯中国主权的强权领事保护无力反抗,对海外华侨的权益不敢也无力进行有效保护。华侨在外国地位低下,广大侨胞深感自己是“海外孤儿”。

新中国成立后,废除了一切不平等条约,在和平共处五项原则的基础上发展外交和领事关系,为保护华侨的正当权益做了大量工作。但由于当时国内外形势的局限,到改革开放前,我国在国外共设7个领馆,同外国签订的领事条约只有3个,总共出国人数只有28万人次,领事保护案件数量很少。

改革开放后,随着1979年7月我国加入《维也纳领事关系公约》,中外领事关系进入全面发展阶段。目前,我国在外国设立的领事机构共有65个,同外国签订的领事条约、互免签证协定共有140多个。中国公民出境活动日益增多,仅2002年就达1600万人次,各类领事保护案件骤增,新情况层出不穷,如出现了境外劳务人员集体滋事、我公民境外被绑架、小留学生问题等非传统领域的领事案件,案件的复杂性和敏感性也不断增加。我国领事保护工作进入了全方位、多层次的发展阶段,我们的反应越来越迅速,工作力度也越来越大。经过20多年的努力,初步形成了执政为民、以人为本的领事保护工作机制。

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