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城管与交警冲突,根源在职责边界不清
作者:蔡英辉 文章来源:北大法律信息网 点击数:116 更新时间:2016/12/24 11:45:27       

新华网2016年12月10日报道,缘起于“交警队施工改大门,河北磁县城管与交警起冲突,引发百人对峙”,后“引起冲突主要负责人停职”。这起执法部门之间的纠纷,并非简单的大水冲了龙王庙,也不是单纯的泄愤事件,凸显出行政部门职责边界模糊之困。  

事件概况:起因有些戏剧性,说是交警大队长骂了城管队员,引发城管局长不满,进而组织人员对交警队进行执法,结果导致数百人对峙。若是两家企业发生纠纷,估计会按照扰乱社会秩序处理,不会如此引人关注。只是涉事各方的身份有些特别,分别是掌握行政执法权的交警队和城管局,职能划分不同的公权力之间互相打架,给政府形象造成了负面影响。事后的处理似乎也是各打五十大板,很难让人心悦诚服。2016年8月住建部起草的《城市管理执法办法(征求意见稿)》,拟让城管也有贴罚单权限;本来还对交警与城管间的权限交接有所担忧,这边就紧接着发生了冲突。  

解析问题并不能仅靠新闻线索,缘于报道本身夹杂诸多法外因素和信息误区,因此要基于行政学视角来剥茧抽丝。我无意去标榜城管威武,也不想谴责交警队任性,其实中央部委间文件打架也很正常,落实到操作层面也产生诸多困惑,只是表现形式上有所差异。本案例中交警队基于工作便利而改大门,审批的部门有规划局、城管局等,还需要经过主管县领导的层层审批,协调顺利可以彼此相安无事;一旦沟通不畅则可能引发部门纠纷。实际上,部门职责不清和利益纠纷比比皆是,广为人知的有渤海治理中的“九龙治水”现象,跨省域的江河湖泊污染引发矛盾等。  

政府职能随着时代变迁而变化,清末就启动了立宪改革,也有州县改革和部会设立,诸多思路现在看起来仍然不过时,但付诸实践却举步维艰,说明改变并非易事。要在短时期内跟上潮流也不容易,在电脑尚不普及的三十年前,网络监管纯属无稽之谈;当前网络信息已经成为主要信息源之一,政府部门就会强化信息管理的机构力量,也必然产生与其他部门的联系。无论行政机构如何变化,总还是会存在政府部门,矛盾可能性并不会因此减少。因此,要个案中探寻规律,避免类似现象出现。究其原因如下:  

一、行政部门间有时“隔行如隔山”。或许缘于部门设置过于复杂,抑或是政府与民众缺乏沟通,不仅政府间互相不清楚对方职责所在,普通民众也对日益复杂的政府职能晕头转向。譬如开车途中遇到疑似碰瓷,市民该拨打110还是122?答复说是要先判断是否碰瓷,若是碰瓷则找公安局,如果是交通事故则找交警队;公安局和交警队还有隶属关系,尚且如此复杂,其他跨部门事件可想而知,这显然会延缓问题的解决。政府部门由于行业差异而形成一个个信息孤岛,造成的结果是:有利益就蜂拥而上,一旦产生问题则互相推诿,这已经成为通病。办理房产证过程中遇到霸王条款,国土局告知该找住建委,住建委则推给国土局。其实总该有一个部门解决,但这却成为横亘民众面前的难题。  

二、试图综合城市管理职能的实践不太成功。缘于城市管理中行政职能交叉重叠,又有诸多三不管的空白地带,为避免出现监督缺位,许多城市设立城管局。城管局试图综合城市管理中的各类执法功能于一体,与公安局、交通局、卫计委、工商局等都有职能交叉;但同时自身定位并不明确,有的挂靠公安局,有的挂靠住建局。住建部还将设立城市管理监督局,颇有赋予城管名分之意。政府担忧“七八顶大盖帽管不住一顶小草帽”,试图加强管理可以理解。但反过来想,愈设愈多、越来越复杂的政府部门手握行政执法权,小草帽们无论面对哪顶大盖帽都会战战兢兢,生怕行政处罚的大棒落在头上,却难有主人般的昂首挺胸,这岂不是公民社会的悲哀?若不明确职责边界,公权力有放任生长的危险,部门越多越难协调,这是始料未及的后果。  

三、职责权限有待明确。上至国务院部委,下至县级政府部门,设立再多的部门,还是会有职责交叉之处;职能再综合集成,也需要联合执法。笔者经常查询政府部门职能,发现从中央部委到县级政府部门,最后一条职责往往是“执行上级政府(领导)交办的其他事项”,这就为职责权限扩张预留了法外空间。在法治缺位的状况下,政府部门权限就会有丛林法则中的弱肉强食,出现《河南濮阳两工商所遭强拆》(人民网2011年5月31日)、《城管交警互扣车》(2016年11月29日澎湃新闻)等事件也就不难理解了。仅靠上级协调不是办法,即便一个县内的各部门也手心手背都是肉,难以一碗水端平;而一旦跨区域则更难以处理,如“救火不跨省”乃至以邻为壑的现象纷纷出现,这或许是政府间冲突的端倪所在。  

城管与交警发生冲突,这并不令人惊讶。行政改革依旧在路上,若任由职责不清现象存在,冲突会有增无减。法治环境不会自然到来,政府间关系不会天然划分。因此,要精简行政机构、明确政府定位、立法明确政府职责、司法介入冲突,在勇于试错、经受时间检验、环境锻压中提升水平,进而更好的服务民众。  

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